新修订的《自然保护区条例》有哪些变化？对生物多样性保护会带来哪些影响？

新修订的《中华人民共和国自然保护区条例》将自3月15日起施行。这是条例颁布施行30余年以来的第三次修订，不同于前两次的局部调整，此次修订将使自然保护区管理制度产生系统性变化。

在复杂多样的生态系统和社区诉求面前，刚性的禁令容易陷入“严不下去、活不起来”的两难境地。笔者结合长期在浙江省从事自然保护区生物多样性保护研究与实践的经历认为，此次修订的重要突破在于，将生物多样性保护从过去大力进行“全面设防”转向“精准识别、分区施策、主动修复、科学评估”的精准治理。

重构管控空间，从“三区切割”到“两区适配”

生物多样性保护空间管控的强度需要与空间中主要保护对象的生态敏感度精准匹配。原条例将自然保护区划分为核心区、缓冲区、实验区三个区域，核心区“禁止任何单位和个人进入”。这一规定在法律文本上十分严格，而在执行层面，保护对象分布并不均匀，其生态敏感度也非恒定不变。修订后的《条例》第十六条对生物多样性管控重新划分为核心保护区、一般控制区两个空间，同时明确“生态廊道的重要节点等区域”应当划入核心保护区，与栖息地破碎化背景下种群基因流动的需求相适应。《条例》第二十八条还针对生物多样性保护的三类情形和场景，提出在确保主要保护对象安全和生态功能不受损害的前提下，经科学论证，可以实行差别化管控，为生物多样性精准保护提供了制度工具。

浙江南麂列岛国家级自然保护区作为全球极危物种——中华凤头燕鸥的重要繁殖地，是这一制度设计的典型适配对象。每年4月至8月繁殖期，亲鸟极易因干扰而弃巢；非繁殖季则南迁越冬，干扰阈值显著提高。原条例规定核心区全年禁入，使非繁殖季开展必要的栖息地维护、种群监测等科研管理活动缺乏依据。《条例》第二十八条使此类具有鲜明繁殖节律特征的保护区得以经科学论证后划定“绝对保护期”与“弹性管理期”，在繁殖敏感期严格管控，在非敏感期依法有序开展必要活动。这一制度设计顺应物种繁殖节律，为候鸟迁徙通道、鱼类产卵场、兽类繁殖区实施精准管控提供了依据。

修复权责入法，从消极看守到生态治理

生物多样性保护不是要将生态系统“冻结”在某一时刻，而是要维持其演替活力与自我修复能力。原条例的制度重心在于“禁止破坏”，缺乏对“如何修复”的规定，重“看守”而轻“治理”。

长期的保护实践表明，单纯排除人为干扰并不必然导向生态系统正向演替。外来物种入侵、关键种衰退、单一化群落扩张等生态问题是单纯靠“看守”无法解决的。修订后的《条例》第二十五条转向“主动治理”，确立了“自然恢复为主、人工修复为辅”的原则，守住了生态伦理底线；列举了“种群调控”“树种更新”等具体修复手段，为珍稀濒危物种种群衰退、栖息地结构单一化、乡土树种更新受阻等典型生态退化情形提供了治理思路；设置了“确有必要—听取意见—科学方案—依法实施”的程序链条，将人工修复纳入可监督、可问责的制度轨道。

浙江天目山国家级自然保护区的实践就是一个印证。保护区内部分地段毛竹林持续扩张，对物种多样性和生态系统稳定性造成威胁。2015年，保护区意识到单纯封禁无法逆转这一趋势，便在部分毛竹纯林试点皆伐作业，以促进林下乡土植被自然恢复。连续监测表明，皆伐后第三年，林下植物从不足10种恢复至40余种；第五年，鸟类与昆虫多样性显著回升。这一实践体现了制定“科学合理的修复方案”的意义所在。

此外，第二十五条将“外来物种入侵防范”明确为保护区管理机构的法定职责，有利于将防范外来物种入侵纳入常态化巡护与修复计划，针对外来入侵物种扩散性、隐匿性、累积性的特征进行有效管控。

此外，修订后的条例将“责令限期修复或采取其他补救措施”置于罚款之前，作为造成生态破坏的首位罚则。这意味着，修复既是管理者的权能，也是违法者的义务；精准保护不仅要为主动治理“开路”，还要为违法损害“设限”。

确权登记，从权责模糊到产权清晰

生物多样性保护不只是技术问题，也是利益分配问题。只有厘清空间边界和资源归属，精准管理才能有效实施。《条例》第二十三条对自然保护区自然资源权属新增了实体性规定，要求对自然保护区区域内的自然资源按照有关规定进行确权登记，将自然保护区作为独立登记单元。

确权登记将对管理对象进行空间锁定。将保护区作为确权登记的独立登记单元，意味着其空间范围、资源类型、权属主体将在不动产登记簿上获得法定记载，为实施分区管控、规划编制、生态修复等一系列精准管理措施打下产权基础，避免了保护区因仅有“批文范围”而无“勘定边界”导致的边界争议、权属纠纷。

确权登记制度将对保护责任进行法定固化。当一片森林、一块湿地被登记为“自然保护区单元”，其保护义务便从抽象的政策倡导转化为具体的产权约束。管理者无法以“权属不清”为由推卸管护责任，开发者也再难以“历史遗留”为由规避合规义务。

需要注意，《条例》在确权登记这一基础环节之外，并未延伸至生态补偿、生态产品价值实现等激励层面。各地在探索定向援助、产业调整、生态补偿等多元化保护激励路径时，仍需依据地方性法规、政策的创新先行先试。

监测评估，从经验判断到科学循证

生物多样性精准保护以精准认知为前提。长期以来，我国自然保护区监测体系建设仍存在缺陷，在投入大量资金布设红外相机、采集定位数据的同时，设备闲置、数据沉睡、报告尘封的现象也时有发生。监测活动与保护决策之间的断链，制约了精准保护能力的提升。

《条例》第二十四条要求加强自然保护区监测网络体系建设，运用信息化手段加强监测数据集成分析、共享和综合应用。这一规定从国家层面推动构建标准统一、互联互通、智能分析的自然保护区智慧监测平台，将分散在各地的监测数据转化为可比较、可集成、可预测的战略性信息资产，使保护决策从“经验驱动”转向“数据驱动”。管理者在实时掌握关键物种种群动态、栖息地质量变化、人为干扰空间分布的基础上，可以科学论证何时需要干预、何处应当严控、哪种修复手段更为有效等精准保护方案。

需要注意，技术工具不能替代社会参与。浙江乌岩岭国家级自然保护区通过设立生态管护员、自然教育讲解员等社区公益岗位，引导原住民参与日常巡护与访客服务，将居民从“保护对象的管理对象”转化为“保护行动的协同主体”。当保护能够与民生改善形成正向反馈时，制度约束即可内化为行动自觉。这也印证了《条例》第三条关于“构建政府主导、多方参与、社会共享的机制”的原则规定。

（来源：中国环境报 作者：王懿祥 孟明浩 作者单位：浙江农林大学生态文明研究院低碳发展研究所）

中国林业生态发展促进会发布